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Política territorial y gobernanza
Política territorial y gobernanza
1. Planteamiento general
1. Planteamiento general
La política territorial es el conjunto de decisiones, instrumentos, normas, inversiones y estrategias públicas orientadas a ordenar, equilibrar y transformar un territorio. No se limita a la planificación física del suelo. Incluye la distribución de infraestructuras, servicios públicos, actividad económica, protección ambiental, cohesión social, gestión de recursos naturales y adaptación al cambio climático.
La gobernanza territorial es la forma en que se toman esas decisiones: quién participa, cómo se coordinan las administraciones, qué papel tienen las comunidades locales, qué datos se utilizan, cómo se evalúan los resultados y cómo se resuelven los conflictos entre intereses económicos, sociales y ambientales.
Dicho de forma sintética:
La política territorial define hacia dónde debe ir un territorio.
La gobernanza territorial define cómo se decide, con quién se decide y cómo se ejecuta.
2. Concepto de política territorial
2. Concepto de política territorial
La política territorial parte de una idea central: el territorio no es solo un soporte físico, sino un sistema vivo, económico, social, cultural y ecológico. En él interactúan población, suelo, agua, biodiversidad, infraestructuras, actividades productivas, instituciones y valores culturales.
Desde una perspectiva avanzada, la política territorial debe atender a varias dimensiones:
Dimensión espacial: distribución de población, asentamientos, ciudades, pueblos, infraestructuras y usos del suelo.
Dimensión económica: empleo, actividad agraria, industria, turismo, logística, innovación y diversificación productiva.
Dimensión ambiental: agua, suelo, biodiversidad, incendios, erosión, cambio climático, energía y servicios ecosistémicos.
Dimensión social: acceso a vivienda, educación, sanidad, movilidad, conectividad digital, igualdad de oportunidades y cohesión territorial.
Dimensión institucional: competencias administrativas, coordinación multinivel, financiación pública, planificación estratégica y participación ciudadana.
En el contexto actual, la política territorial ya no puede limitarse a “ordenar el territorio”. Debe anticipar riesgos, crear resiliencia y proteger la capacidad de vida de los ecosistemas y comunidades humanas.
3. Concepto de gobernanza territorial
3. Concepto de gobernanza territorial
La gobernanza territorial supone pasar de un modelo vertical de gobierno a un modelo más integrado, cooperativo y adaptativo.
No basta con que una administración apruebe un plan. Es necesario coordinar a:
Estado.
Comunidades autónomas.
Diputaciones.
Ayuntamientos.
Comarcas o mancomunidades.
Organizaciones agrarias.
Comunidades rurales.
Universidades.
Empresas.
Cooperativas.
Asociaciones ambientales.
Comunidades locales.
La gobernanza territorial se basa en la idea de que los problemas complejos no pueden resolverse desde una sola institución. El cambio climático, la despoblación, la crisis hídrica, la pérdida de suelo fértil o la transición energética requieren decisiones coordinadas en varias escalas.
4. Relación entre política territorial y desarrollo rural
4. Relación entre política territorial y desarrollo rural
En el medio rural, la política territorial es especialmente importante porque determina si un territorio puede mantener población, actividad económica y funciones ecológicas.
Un territorio rural no se sostiene solo con agricultura. Necesita una arquitectura territorial completa:
Servicios públicos básicos: sanidad, educación, transporte, atención social.
Conectividad: internet, carreteras, transporte público, acceso digital a la administración.
Base productiva: agricultura, ganadería, agroindustria, energía, turismo, economía forestal, bioeconomía.
Gestión ambiental: agua, suelo, montes, biodiversidad, restauración ecológica.
Capital humano: formación, relevo generacional, emprendimiento, innovación.
Identidad territorial: paisaje, cultura, patrimonio, conocimiento local.
Por tanto, una buena política territorial debe evitar que el medio rural sea tratado como espacio residual. Debe entenderse como un territorio estratégico para la seguridad alimentaria, la gestión del agua, la biodiversidad, la adaptación climática y el equilibrio general del país.
5. Problemas habituales de la política territorial
5. Problemas habituales de la política territorial
5.1. Fragmentación administrativa
5.1. Fragmentación administrativa
Muchos problemas territoriales superan los límites municipales. Un río, una comarca agraria, una sierra, una cuenca hidrográfica o un corredor ecológico no se ajustan necesariamente a las fronteras administrativas.
Cuando cada administración actúa de forma aislada, aparecen duplicidades, vacíos de gestión y conflictos competenciales.
5.2. Centralización de inversiones
5.2. Centralización de inversiones
La concentración de inversiones en grandes áreas urbanas puede generar desequilibrios territoriales. Esto provoca pérdida de población, envejecimiento, abandono de tierras, menor mantenimiento del paisaje y mayor vulnerabilidad ante incendios, erosión o degradación ambiental.
5.3. Falta de visión ecológica
5.3. Falta de visión ecológica
Una política territorial que no incorpore los límites biofísicos del territorio puede promover modelos insostenibles: urbanización excesiva, sobreexplotación de acuíferos, pérdida de suelo fértil, fragmentación de hábitats o dependencia energética externa.
5.4. Planificación sin ejecución
5.4. Planificación sin ejecución
Uno de los problemas más frecuentes es la existencia de planes estratégicos bien redactados pero sin financiación, indicadores, responsables claros ni mecanismos de seguimiento.
Una política territorial seria debe responder siempre a cuatro preguntas:
Qué se quiere conseguir.
Quién lo ejecuta.
Con qué presupuesto.
Cómo se mide el resultado.
6. Gobernanza territorial inteligente
6. Gobernanza territorial inteligente
La gobernanza territorial inteligente incorpora datos, inteligencia artificial, sistemas de información geográfica, sensores ambientales, participación social y evaluación continua.
No se trata de sustituir la decisión política o comunitaria por algoritmos. Se trata de mejorar la calidad de la decisión mediante información más precisa.
Algunas aplicaciones:
Análisis de despoblación: evolución demográfica, envejecimiento, pérdida de servicios, movilidad obligada.
Gestión del agua: sequía, acuíferos, demandas agrarias, caudales ecológicos, reutilización.
Riesgo climático: incendios, inundaciones, olas de calor, erosión, pérdida de productividad agraria.
Planificación agraria: cultivos adaptados, eficiencia hídrica, suelos vulnerables, diversificación productiva.
Biodiversidad: corredores ecológicos, restauración de hábitats, conectividad ambiental.
Servicios públicos: accesibilidad real a centros de salud, colegios, transporte y administración.
La IA puede ser útil si está subordinada a objetivos humanos, ambientales y democráticos. Debe servir para aumentar la capacidad de diagnóstico, no para reducir la soberanía de las comunidades sobre su propio territorio.
7. Principios de una buena política territorial
7. Principios de una buena política territorial
7.1. Cohesión territorial
7.1. Cohesión territorial
El lugar de residencia no debería determinar de forma extrema el acceso a oportunidades básicas. La cohesión territorial busca reducir desigualdades entre áreas urbanas, periurbanas y rurales.
7.2. Subsidiariedad
7.2. Subsidiariedad
Las decisiones deben tomarse en la escala más cercana posible al problema, siempre que exista capacidad técnica y financiera suficiente.
7.3. Cooperación multinivel
7.3. Cooperación multinivel
Estado, comunidades autónomas, provincias, municipios y entidades locales deben coordinarse. La gobernanza territorial fracasa cuando cada nivel administrativo actúa como un compartimento cerrado.
7.4. Resiliencia ecológica
7.4. Resiliencia ecológica
El territorio debe prepararse para perturbaciones: sequías, incendios, crisis energéticas, pérdida de población, crisis alimentarias o eventos climáticos extremos.
7.5. Justicia territorial
7.5. Justicia territorial
La justicia territorial implica que los costes y beneficios del desarrollo no se distribuyan de forma desigual. Un territorio no debe soportar únicamente impactos ambientales mientras otros concentran riqueza, servicios y poder de decisión.
7.6. Participación real
7.6. Participación real
La participación no debe ser decorativa. Debe influir en las prioridades, en el diseño de proyectos y en la evaluación posterior.
8. Instrumentos de política territorial
8. Instrumentos de política territorial
Los principales instrumentos son:
Planes de ordenación del territorio: definen modelos espaciales, usos del suelo, infraestructuras y áreas de protección.
Planes estratégicos rurales: orientan inversiones, servicios, diversificación económica y lucha contra la despoblación.
Planes hidrológicos: regulan el uso del agua por cuencas.
Planes de desarrollo sostenible: integran economía, sociedad y medio ambiente.
Fondos europeos y nacionales: financian infraestructuras, digitalización, transición energética, innovación y desarrollo rural.
Sistemas de información territorial: permiten diagnosticar, cartografiar y evaluar el territorio.
Evaluación ambiental estratégica: analiza los efectos de planes y programas sobre el medio ambiente.
9. Política territorial en clave Novaceno
9. Política territorial en clave Novaceno
En una visión de futuro, la política territorial debe evolucionar hacia una política de inteligencia territorial ecosistémica.
Esto significa que el territorio debe ser interpretado como un sistema complejo donde interactúan:
Comunidades humanas.
Sistemas agrarios.
Ecosistemas.
Infraestructuras.
Datos.
Energía.
Agua.
Biodiversidad.
Cultura.
Inteligencia artificial.
El objetivo no debería ser solo crecer económicamente, sino aumentar la capacidad del territorio para sostener vida, generar bienestar, conservar biodiversidad y adaptarse a escenarios de incertidumbre.
En este marco, la gobernanza no puede depender únicamente de indicadores económicos. Debe incorporar indicadores ecológicos, sociales, culturales y territoriales.
10. Indicadores útiles para analizar la gobernanza territorial
10. Indicadores útiles para analizar la gobernanza territorial
Para estudiar un territorio de forma rigurosa, se pueden usar indicadores como:
Demografía: evolución de población, edad media, tasa de dependencia, saldo migratorio.
Economía: empleo, renta, actividad agraria, diversificación productiva, tejido empresarial.
Servicios: distancia a centros sanitarios, educativos, administrativos y comerciales.
Conectividad: cobertura digital, transporte público, accesibilidad por carretera.
Medio ambiente: superficie forestal, erosión, disponibilidad hídrica, biodiversidad, riesgo de incendio.
Agricultura: superficie cultivada, regadío, secano, explotaciones, relevo generacional, producción ecológica.
Gobernanza: participación ciudadana, cooperación intermunicipal, existencia de planes estratégicos, ejecución presupuestaria.
Resiliencia: capacidad de respuesta ante sequías, incendios, crisis económicas o pérdida de población.
11. Tesis central
11. Tesis central
La política territorial del siglo XXI debe superar la visión administrativa clásica del territorio. Ya no basta con gestionar suelo, infraestructuras o servicios. Es necesario construir modelos de gobernanza capaces de integrar datos, participación, sostenibilidad, justicia territorial y resiliencia ecológica.
La gobernanza territorial avanzada debe permitir que cada territorio conozca sus límites, sus capacidades y sus oportunidades. Solo así será posible diseñar políticas públicas que no destruyan la base natural que sostiene la vida ni abandonen a las comunidades que habitan el territorio.
En el marco del Novaceno, el reto no es únicamente organizar el territorio. El reto es reconectar inteligencia, vida y territorio.
12. Fuentes de referencia
12. Fuentes de referencia
(Ostrom, 1990) sobre gobernanza de bienes comunes.
(Healey, 1997) sobre planificación colaborativa.
(FAO, 2019) sobre desarrollo territorial y sistemas alimentarios.
(OCDE, 2020) sobre política rural y gobernanza multinivel.
(Comisión Europea, 2021) sobre visión a largo plazo para las zonas rurales.
(Naciones Unidas, 2015) sobre Agenda 2030 y desarrollo sostenible.
(IPCC, 2022) sobre adaptación climática, vulnerabilidad y resiliencia territorial.
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